大城市養老的“北京方案”

北京“老”得太快。

1990年，北京市60歲及以上常住老年人口為110萬人，占常住人口總數的10.1%，標志著北京市進入人口老齡化社會。

截至2018年年底，北京市60歲及以上常住老年人口364.8萬人，占總人口的16.9%。

28年間，北京市老年人口總量增長超過300%。

北京市民政局提供給法治周末記者數據顯示，預計到2020年，北京市60歲及以上戶籍老年人口將超過380萬，2030年超過480萬，接近每3個人中就有1名老年人。

“北京市老年人口基數大、增速快，目前以每天500人的速度步入高老齡化社會。年均增長率5.5%，高于全國老年人口4.7%的年均增長率。老年人多層次多樣化養老服務需求日益增長，對北京養老服務工作帶來了巨大的挑戰。”北京市民政局相關負責人告訴法治周末記者。

“這是一件涉及家家戶戶的大事，完全靠政府，政府包不住，完全靠家庭，很多獨生子女有心無力，必須走社會化分工和專業化服務之路。”北京養老行業協會會長倪浩華坦言，復雜嚴峻的形勢倒逼養老行業必須持續推動模式創新，持續推動資源統籌。只有樂人達己、全民行動，才能確保老有所養。

事實上，為老有所養，近年來，北京市在無障礙適老化改造、建立老年友善醫院、建設“三邊四級”體系、醫養結合試點、共有產權養老等方面，作出了諸多努力和嘗試。

構建北京版“三邊四級”就近養老模式

家住朝陽路高井北街7號院87歲的朱瑛(化名)每天都會去自己所住小區門口的金隅愛馨(朝陽區高碑店鄉)養老照料中心吃飯，和其他老人聊天。

“我家就在這小區住，走路5分鐘就到。我和女兒住一塊兒，現在女兒又有了孫子，老的小的忙不過來，中心對老年人服務特別熱情，飯菜也符合老年人清淡、軟嫩的口味和口感，三菜一湯價錢也不貴，所以我就住進來了。”朱瑛說。

朱瑛的女兒向記者表示，家附近的養老照料中心非常方便，白天老人去中心和其他老人、醫護人員聊聊天，檢查身體，晚上她把老人接回家享受天倫之樂。

朱瑛的女兒表示，社區養老中心解決了把老人專門送養老院往返路途遙遠、費用昂貴且“一床難求”等諸多問題。

金隅愛馨養老照料中心相關負責人向法治周末記者表示，養老照料中心不是普通的養老院，而是在社區中引入養老服務機構，實行社區的在家養老服務，它吸收了家庭養老和社會養老方式的優點和可操作性。

朱瑛的例子是北京近些年探索就近養老的一個縮影。

“把家里的床變成養老的床”，居家健康養老，是積極應對老齡化的重要方式。據前述養老工作負責人介紹，北京市針對以往片面將居家社區機構視同相對獨立板塊、養老服務體系碎片化問題，從推動居家、社區、機構融合發展角度，提出“三邊四級”就近養老模式，推進居家社區機構融合發展。

“三邊”指的是老年人的“床邊、身邊和周邊”，“四級”指的是“市、區、街、居”四個層級的責任體系。目前，北京市重點圍繞老年人周邊、身邊、床邊，有計劃地推進街鄉鎮養老照料中心、社區養老服務驛站和家庭養老床位建設，同步整合街鄉鎮社區衛生服務中心、社區衛生服務站、社區護理站及家庭病床，推動養老服務從周邊到身邊、最終到床邊聚集。

立法引領推動改革

5月30日上午，北京市十五屆人大常委會第十三次會議召開，北京市副市長盧彥作關于“持續深入推進醫養結合提高居家養老服務水平”議案辦理情況暨相關專項工作報告(以下簡稱“報告”)。

“報告”提到，北京共組建家庭醫生團隊4100余個，簽約65歲及以上老年人175.4萬人，占比超7成。北京下一步將研究制定經濟困難失能老年人子女護理補貼政策。

據北京市民政局相關負責人介紹，2015年，北京市人大頒布全國首部居家社區養老方面的地方性法規《北京市居家養老服務條例》。此后，北京市人大常委會堅持每年對《條例》進行執法檢查、督促。

《北京市居家養老服務條例》確定政府主導、社會參與、專業運營、聚焦居家的社會合作型居家養老服務模式，將社區居家養老作為就近養老服務的重中之重，以立法引領推動改革、以養老服務需求帶動改革。通過5年的實踐，基本形成了就近養老服務體系架構。

目前，北京市、區層面，建設兩級養老服務指導中心，作為全市和區域養老服務的運行樞紐和指揮平臺，集成區域專業化資源。

街鄉層面，支持社會力量建設街鄉鎮養老照料中心，最高補助450萬元，使其成為就近養老的集中養老專業服務平臺，實現機構、社區和居家三類服務相互依托、資源共享。目前，已扶持建設275個養老照料中心，覆蓋全市三分之二的街鄉鎮。

社區層面，采取“政府無償提供設施、服務商低償運營”方式建設社區養老服務驛站，打造社區居家養老服務“總服務臺”。堅持“放水養魚、扶上馬送一程”原則，按照不低于服務收費50%比例給予服務流量補貼以及托養流量補貼、連鎖品牌補貼。2020年規劃建成1000個，目前已建成運營755個。

和君健康養老研究中心相關負責人向記者表示，如何在社區實現醫養結合是北京政策探索的重點，醫療體系下沉+鼓勵社區居家養老服務，期待北京探索出社區醫養結合首都模式。

養老服務供給側結構性改革

北京東五環外雙橋，一個名為恭和家園的養老項目受到眾多老人的歡迎。

這是北京第一個共有產權養老試點項目。

集中式居家養老社區試點模式的最大特點就是有服務、有產權。“整個社區由養老居室、長期照料床位、社區醫療空間和公共活動空間構成。每套養老居室都采用了適老化、無障礙設計。”雙橋恭和家園院長龐蕾表示。在這個社區，樂成老年事業投資有限公司(下稱“樂成養老”)長期持有經營占總面積40%的公共服務和活動空間，對未來的養老服務提供永續的專業經營。此外，養老居室由養老服務企業與符合條件的購買者共同持有，樂成養老永續持有每間居室5%的產權，95%份額出售給家有60歲以上老人的居民。

北京市民政局副局長李紅兵評價：“集中式居家養老服務模式，吸引了社會優質資本進入養老服務業，破解了建設養老設施資本流動性的瓶頸，有效解決了社會群眾多元化多樣性養老服務需求。”

北京目前出臺集中式居家養老服務設施和運營監督管理辦法，推廣共有產權養老服務設施試點經驗，繼續關注和總結恭和家園試點項目的試點成效。

此外，面對龐大的養老需求，單靠政府投入顯然力不從心。北京市創新機制，鼓勵和支持政府出地，社會機構出資、出團隊，以PPP模式運營養老服務機構。

2017年6月，北京市首家PPP模式養老服務機構——朝陽區恭和老年公寓正式投入運營，總建筑面積兩萬多平方米，提供床位469張。這個項目由北京市政府和朝陽區政府提供場地，共同投資興建。項目建成后，經政府公開招標，由樂成養老獲得經營管理權。

與一般養老院不同，這座養老公寓是集養老照料、醫療康復、文娛休閑、體育健身于一體的多功能養老機構，可為入住老人提供吃、住、醫、養、樂等多樣化服務。公寓內設立社區衛生服務站，由醫護人員24小時值守，在為公寓內老人提供醫療服務的同時，也向周邊社區提供居家醫療服務。

恭和老年公寓院長譚疆宜介紹說：“公寓內的社區衛生服務站已經與社區衛生服務中心和醫聯體醫院之間建立起綠色轉診通道，一旦老人發生緊急或無法處理的病癥，就可以第一時間將老人轉診到大醫院。而且在社區衛生服務站發生的醫療行為，包括上門時帶有一些醫療類的護理行為，符合醫保政策的是可以走醫保的。”

北京市民政局相關負責人告訴法治周末記者，按照“政府強力扶持引導、社會資本高效進入;突出居家社區養老、大力發展養老產業”總體思路，北京目前強力推動養老服務社會化改革，擴大養老服務供給。截至2018年年底，全市養老機構526家，70%以上床位由社會資本建設或運營。

聚焦“三失一高一獨”老年群體精準發力

北京的養老服務明確劃分政府、市場、社會、家庭責任，將政府養老責任更多聚焦到失能、失智、衰弱等需長期照護服務對象，通過開展精準幫扶需求調查，全面摸清社會救助對象和失能、失智、失獨、高齡、獨居老年人底數。

北京市民政局相關負責人向記者介紹道，北京出臺《關于加強老年人分類保障的指導意見》，綜合考慮經濟狀況、生理心理、家庭結構、社會優待、社會身份等因素，將老年人分為托底保障群體、困境保障群體、重點保障群體和一般保障群體，實施精準幫扶，進一步明確了政府保障的優先序。

養老服務業的發展并非沒有困難。

北京市民政局相關負責人告訴法治周末記者，社會資本普遍存在獲取養老用地難的問題，體現在養老用地少、獲取方式單一、價格高，尤其是在老年人口密集的中心城區。

北京市有關部門曾建議國家按照區域居住人口比例，參照小學教育用地供給方式，采取無償劃撥、協議出讓方式供地，實現就近養老土地成本最小化。

此外，社區養老服務機構市場主體地位尚不明確。

據法治周末記者了解，北京市普遍推行“一址注冊，多址經營”連鎖運營模式，誠和敬集團連鎖運營100多家社區養老服務機構，只有一個法人主體，其連鎖運營點不再單獨注冊法人主體，但其年度營業收入已超2000萬元，按照一般納稅人不能享受小微企業稅收減免政策(增值稅及企業所得稅)。實際上每個連鎖運營點(社區養老服務驛站)月銷售額平均僅為16.7萬元，應納稅所得額為負。

■采訪手記

6月11日是中國人口日。此前，法治周末記者歷時月余，走訪北京市有關部門、養老機構、社區街道后發現：中國人口老齡化態勢嚴峻。

專家學者和受訪人士普遍表示：“中國老年人口規模巨大，養老任務極其繁重。”

2019年4月16日，國務院辦公廳印發《關于推進養老服務發展的意見》，從6個方面提出28條具體政策措施，確保到2022年有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求。

北京是中國老齡化態勢最具代表性的城市之一，同時也是大城市養老問題集中反映的地區。

從2019年起，民政部積極推進解決大城市的養老難題，以北京、上海為代表的大城市養老問題逐漸浮現于公眾視野。例如，北京第一社會福利院僅能提供1100張床位，排隊登記的老人一度超過1萬人，是可供應床位數量的10倍;上海靜安區樂寧老年福利院僅能提供167張床位且只對區戶籍老人開放，導致一個床位需要等待近10年。而不少郊區的養老院卻出現大量床位空置的情況。這意味著以在上海、北京為代表的大城市養老需求巨大的同時，養老項目開發面臨諸多問題。

土地資源稀缺、老年福利設施和社會養老服務供給與需求失衡，北京怎樣破解大城養老這一難題?法治周末記者在北京經過多方走訪，看到了北京相關部門正在做出的努力，試圖給出大城市養老的“北京方案”。

【數讀老齡化】

——根據聯合國老齡化社會的標準，進入老齡化社會：法國用了115年，瑞士用了85年，英國用了80年，美國用了60年，而我國僅用了18年。——據國家統計局數據，2017年我國新增老年人口首次超過1000萬。預計到2050年前后，中國老年人口數將達到4.87億的峰值，占總人口的34.9%，意味著將近每3個人中就有一個超過60歲的老年人。——“北京一天增加500多位老年人，其中80歲以上的120多位!”據北京市民政局提供的數據，截至2018年年底，60歲及以上常住老年人口364.8萬人，占總人口的16.9%;60歲及以上戶籍老年人口349.1萬人，占戶籍人口總數的25.4%;其中80歲及以上高齡老年人口58.4萬，占老年人口的16.72%;失能老年人口占老年人口的4.78%，失智老年人約占老年人口的3%，獨居老年人占老年人口的9.4%。

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來源于《法治周末報》— 戴蕾蕾 馬蓉蓉